Retourner l’Amérique contre Trump : une stratégie pour le Sud global

Le retour de Donald Trump à la Maison-Blanche est considéré par beaucoup comme la fin d’une ère. L’ordre dirigé par les États-Unis, décrit comme fondé sur des normes ou comme un ordre international libéral mis en place après la Seconde Guerre mondiale et qui a triomphé dans le monde après la fin de la guerre froide, n’existe plus. Le secrétaire d’État américain, Marco Rubio, a qualifié cet ordre d’« obsolète » lors de ses audiences de confirmation en janvier. À sa place, une vision du monde brutale a émergé : seul l’intérêt national régit les relations internationales ; la transaction est le nom du jeu — et la puissance dicte tout.

Cependant, pour beaucoup de pays en développement, la mort de l’ordre dirigé par les États-Unis n’est pas à déplorer. Après tout, comme ces pays le font souvent remarquer, l’ordre international libéral n’était souvent ni libéral, ni international, ni ordonné — et a eu du mal à inclure de manière significative les pays non occidentaux. Les gouvernements des puissances dites moyennes, comme le Brésil et l’Inde, se plaignent depuis longtemps du fait que les institutions et les structures mondiales restent disproportionnellement alignées sur les intérêts des pays riches au détriment de tous les autres.

Le « Sud global » est une catégorie ambiguë et très débattue, qui englobe un large éventail de pays. En bref, elle décrit l’immense majorité de la population mondiale qui vit dans des pays qui ont été colonisés en Afrique, en Asie, au Moyen-Orient et en Amérique latine. Certains spécialistes y ajoutent la Chine — aux Nations unies, la Chine figure comme membre du G-77, la coalition des pays en développement — mais son inclusion prête à confusion. La principale économie manufacturière du monde peut difficilement être considérée comme un pays en développement, même si Pékin persiste à affirmer le contraire. La seule chose qui semble unir cet énorme groupe d’États est une insatisfaction commune à l’égard de l’ordre international tel qu’il existe.

Les pays du Sud veulent changer cet ordre en réformant les institutions multilatérales, telles que le Conseil de sécurité de l’ONU, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, afin de les rendre plus représentatives. Cet effort se heurte à de sérieux obstacles et il semble peu probable qu’il produise des résultats significatifs dans un avenir proche. Ces pays ont également manifesté leur intérêt pour le remplacement du dollar en tant que monnaie de réserve et instrument commercial. Et, sciemment ou non, ils soutiennent la Chine sur des questions controversées liées à l’environnement, aux droits de l’homme et à la gouvernance démocratique. À une époque de conflits entre grandes puissances, ce type de défense du « Sud global » risque de faire le jeu de Pékin, favorisant l’ascension de la Chine et accélérant le déclin des États-Unis.

C’est une erreur, une contradiction et un effort inutile. 

Au lieu de chercher un nouvel ordre international, le « Sud global » devrait essayer de faire fonctionner l’ordre actuel, même si le nouveau locataire de la Maison-Blanche semble vouloir se débarrasser des règles internationales.

De fait, la réélection de Trump rend cette approche plus urgente, même si le « Sud global » ne peut pas s’attendre à de grands résultats tant qu’il sera en fonction. L’ordre fondé sur des normes était peut-être entaché d’incohérences, mais il avait au moins des normes, en particulier des traités internationaux visant à garantir le bien commun. Le maintien et le renforcement de ces traités sont dans l’intérêt du « Sud global ». L’ordre international d’aujourd’hui a besoin d’un engagement beaucoup plus important de la part des États-Unis ; le monde n’a pas besoin de moins de participation américaine —mais bien plus.

Un monde régulé et organisé autour de lois claires, bien définies et rigoureuses, respectées par tous, en particulier par les plus puissants et les plus riches, est très bénéfique pour les pays les plus pauvres de la planète. Que ce soit en matière de commerce, de droits de l’homme, de droits des femmes, d’environnement, de désarmement, de travail ou d’exploitation minière terrestre ou maritime, le droit international favorise généralement les pays faibles, pauvres et petits. S’écarter de l’ordre dirigé par les États-Unis et soutenir la Chine n’aiderait pas beaucoup à protéger le droit international. En réalité, cela inviterait à l’érosion constante de ce qui a été le régime juridique le plus efficace au monde et laisserait le « Sud global » vulnérable face à une loi plus dangereuse : la loi de la jungle.

Il est plus qu’évident que les États-Unis se sont retirés de l’ordre qu’ils ont construit après la Seconde Guerre mondiale, un mouvement qui s’accélérera probablement avec Trump. Les Nations unies restent l’institution paradigmatique de cet ordre et une enceinte clef où le « Sud global » cherchera à promouvoir ses intérêts. La décision de Trump de nommer la députée républicaine Elise Stefanik comme ambassadrice auprès de l’ONU suggère que le président veut adopter une position hostile à l’organisation. Mais avant même la réélection de Trump, les États-Unis avaient systématiquement réduit leur participation à l’ONU, à ses agences et à d’autres institutions multilatérales.

Les États-Unis se sont retirés de nouveau de l’Organisation mondiale de la santé. Dans le passé, les gouvernements américains se sont retirés de l’UNESCO, l’organisme culturel de l’ONU, et ont suspendu le paiement de leurs cotisations. Les gouvernements précédents ont refusé à plusieurs reprises de reconnaître la compétence de la Cour internationale de justice et ont insisté sur le fait qu’ils ne pouvaient pas se conformer à ses décisions. Les États-Unis se sont retirés de l’Organisation internationale du travail dans les années 1970 et n’ont ratifié que 14 de ses 189 conventions. Trump s’est de nouveau retiré de l’accord de Paris sur le changement climatique, après l’avoir rejeté lors de son premier mandat.

En matière de commerce mondial et d’autres questions économiques, les États-Unis ont imprudemment sapé le système qu’ils avaient construit. Les guerres tarifaires de Trump, tant avec des partenaires de longue date qu’avec des adversaires actuels, ne sont que le dernier exemple d’une tendance à s’éloigner du libre-échange. Prenons, par exemple, le retrait des États-Unis de l’Organisation mondiale du commerce. Depuis 2017, Washington n’a pas nommé les membres du groupe spécial du mécanisme de règlement des différends de l’OMC, paralysant ainsi un organisme qui devrait assouplir les difficultés du commerce mondial. Cette pratique a commencé sous la première présidence de Trump, mais s’est poursuivie sous l’administration Biden et pourrait bien rester un obstacle.

Si les États-Unis n’envisagent pas de se retirer à brève échéance du Fonds monétaire international ou de la Banque mondiale, ils ont entravé leur réforme. Il a fallu cinq ans au Congrès américain pour ratifier la dernière réforme des droits de vote et des quotes-parts du FMI en 2010, lorsque le Fonds a approuvé une modification de 6 % des quotes-parts des membres sous-représentés. Depuis 2010, il a été presque impossible d’apporter de nouvelles modifications. Tout comme la réforme du Conseil de sécurité de l’ONU est toujours au point mort, celle du FMI et de la Banque mondiale — des institutions dominées depuis longtemps par l’Occident — l’est également. Il ne semble pas probable que ces deux organisations accordent beaucoup de poids aux pays du « Sud global », ni que d’éventuelles réformes favorisant la Chine profitent aux pays en développement. Et il est très douteux que la nouvelle administration Trump veuille dépenser un quelconque capital politique pour ouvrir davantage ces institutions.

Cependant, cette négligence de leur rôle dans les principales organisations est moins significative que la façon dont les États-Unis ont enfreint le droit international. 

Les législateurs américains ont refusé de ratifier les traités proposés par les présidents. La liste commence par la Société des Nations, approuvée en 1919 par tous les participants à la Conférence de Versailles, y compris le président américain Woodrow Wilson. Le Sénat l’a rejetée l’année suivante et les États-Unis n’ont jamais adhéré à la Société, le premier d’une longue série d’accords internationaux que Washington a signés mais non ratifiés, signés puis retirés ou jamais signés dès le début.

Un autre exemple récent : les États-Unis n’ont pas ratifié le Traité sur le commerce des armes (TCA), qui vise à contrôler le commerce des armes conventionnelles et qui est entré en vigueur en 2014 ; ni l’accord commercial multilatéral connu sous le nom d’Association transpacifique, que les États-Unis ont signé en 2016 mais n’ont jamais ratifié et dont Trump finira par se retirer, ni la Convention sur le droit de la mer. L’opposition interne s’est également avérée être un obstacle insurmontable à la ratification des traités sur le climat, comme le Protocole de Kyoto de 1997, ce qui rend improbable un pacte mondial sur le climat.

Les législateurs américains ont refusé de ratifier les principaux traités internationaux pour plusieurs raisons. On peut notamment citer la crainte de compromettre la souveraineté nationale, de modifier le système fédéral américain, qui laisse certaines questions entre les mains des États, et de dupliquer la législation nationale en vigueur. Cette réticence à s’engager dans des traités nuit sans aucun doute à la construction d’un ordre international crédible. 

Un cas emblématique est celui de la Cour pénale internationale. 

En 2000, le président américain Bill Clinton a signé le Statut de Rome qui a créé le tribunal ; il n’a jamais été ratifié, et son successeur, le président George W. Bush, a retiré la signature américaine, rendant pratiquement impossible l’émergence d’un TPI efficace et doté de pouvoirs étendus. Il ne fait aucun doute que, dans certains cas, Washington se conforme aux dispositions de ces traités même s’il ne les a pas ratifiés, y compris le TCA. Cela peut être préférable au non-respect de ces traités. Mais on se demande toujours comment les États-Unis peuvent critiquer d’autres pays qui ne les ont pas non plus ratifiés. Cela a fait des États-Unis un free rider, ou un bénéficiaire sans contrepartie : Washington profitait des avantages d’un système de règles internationales sans assumer aucune responsabilité pour les soutenir ou les faire respecter.

Prenons le cas de la Convention américaine relative aux droits de l’homme ou Pacte de San José, adoptée par de nombreux pays de l’hémisphère occidental en 1969 et signée mais non ratifiée par les États-Unis. La non-ratification de ce traité a affaibli la défense des droits de l’Homme en Amérique latine, en permettant une plus grande impunité aux dictatures et aux reculs démocratiques. Ces instruments sont plus nécessaires aujourd’hui que jamais. Surtout lorsque les droits de l’Homme sont menacés dans de nombreuses parties de l’hémisphère — y compris aux États-Unis.

Pour les pays du « Sud global », ce désintérêt américain pour la préservation de l’ordre d’après-guerre que les dirigeants des États-Unis ont contribué à construire n’est rien d’autre qu’une mauvaise nouvelle. Les pays les plus pauvres et les moins puissants ont intérêt à ce qu’une structure solide de droit international équilibre le comportement des États. La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982, qui a créé l’Autorité internationale des fonds marins basée à la Jamaïque, est pertinente à cet égard. Les États-Unis n’ont jamais signé cette convention. Les pays côtiers les plus pauvres ne disposent pas de la technologie et du capital nécessaires pour extraire les nodules de manganèse et autres minéraux importants qui se trouvent sur les fonds marins. Les pays riches disposent à la fois de la technologie et des ressources. Contrairement au TCA, les États-Unis ne respectent pas de nombreuses dispositions de la CNUDM, notamment celles relatives à l’exploitation minière des fonds marins et de leur sous-sol. Un régime international des océans qui réglemente l’exploitation minière et l’exploitation des fonds marins et encourage le partage de leurs ressources est pour le « Sud global » bien meilleur qu’un chèque en blanc avec lequel tout se vaut.

Il est peut-être impossible de réformer le Conseil de sécurité, le FMI, la Banque mondiale et d’autres institutions de l’ordre international. Mais convaincre les États-Unis de signer et de ratifier cette panoplie d’instruments internationaux pourrait s’avérer faisable. Washington n’a pas ratifié ou a choisi de se retirer de près de cinquante traités importants. Mais sous Trump et avec la résurgence de l’isolationnisme chez les républicains — et avec la ratification des traités qui nécessite le soutien des deux tiers du Sénat — son approbation formelle semble être une perspective très lointaine.

Cela ne doit pas empêcher les pays du « Sud global » d’essayer de faire pression sur les États-Unis pour qu’ils rénovent la maison qu’ils ont construite. Ils peuvent ainsi jouer un rôle constructif en encourageant Washington à mieux défendre l’ordre fondé sur des règles. Ils s’empressent de condamner Washington pour son hypocrisie, mais ne font rien pour persuader les États-Unis de respecter les règles qui définissent l’ordre qu’ils dirigent eux-mêmes. Au lieu de cela, ils devraient utiliser une méthode courante à Washington pour changer les opinions et faciliter la législation : le lobbying.

Les Américains, et en particulier les législateurs républicains, ont tendance à ne pas apprécier l’ingérence des étrangers dans leurs affaires. Cependant, de nombreux pays ont commencé à porter leurs affaires à Washington pour façonner les relations bilatérales. La Chine, l’Inde, les pays du golfe Persique et les grandes nations européennes engagent des lobbyistes et des cabinets d’avocats réputés et coûteux pour défendre leurs intérêts au Congrès. Le Canada a fait de même à grande échelle pour défendre ses intérêts, des produits laitiers au bois, en passant par la pêche et la réglementation frontalière. Le Mexique a exercé des pressions intenses et fructueuses sur les législateurs américains en 1993 pour faire adopter le Traité de libre-échange nord-américain. En principe, ces pratiques pourraient être étendues pour persuader les États-Unis de ratifier des accords internationaux. Les pays qui ne sont pas alignés sur la Chine, comme le Brésil, l’Inde, le Mexique, le Nigeria et l’Afrique du Sud, pourraient mener cette initiative en convaincant les législateurs américains de contribuer à compléter, et non à défaire, l’ordre international fondé sur des règles. De telles ratifications attireraient à Washington beaucoup de bonne volonté dans le « Sud global » et affaibliraient Pékin.

Les négociations pourraient être encore plus fructueuses. Comme nous l’avons vu avec les crises en Ukraine et à Gaza, le « Sud global » est de plus en plus réticent à soutenir Washington sur ces sujets et d’autres questions internationales. De même, les États-Unis sont de plus en plus préoccupés par cette distanciation, d’autant plus qu’elle ouvre de plus en plus la porte à la Russie et à la Chine. Des pays comme l’Inde, le Brésil, le Nigeria, l’Égypte, et même l’Iran et le Pakistan, tentent de tirer le meilleur parti de l’intensification de la rivalité entre les États-Unis et la Chine. Les pays d’Amérique latine ont inventé un concept — le non-alignement actif — qui vise à tirer parti des points forts de la région pour obtenir des avantages des deux superpuissances, sans s’aligner ni se mettre en conflit avec l’une d’entre elles.

Il est vrai qu’il est difficile d’imaginer que le « Sud global » change son soutien à la position de Washington sur la mer de Chine méridionale ou l’Ukraine en échange de l’entrée des États-Unis à la CPI. Encore plus farfelue serait une approche transactionnelle avec les sénateurs républicains conservateurs et isolationnistes sur l’une des questions décrites ci-dessus.

Mais Donald Trump s’est montré plus transactionnel que beaucoup ne le soupçonnaient.

Pendant la guerre froide, Washington a généreusement payé à de nombreuses reprises le soutien de plusieurs pays du tiers monde contre l’Union soviétique. Plusieurs nations ont bénéficié de cette « générosité ». Il n’y a aucune raison de croire qu’un « Sud global » beaucoup plus influent et sûr de lui ne puisse pas obtenir aujourd’hui des résultats similaires mais dans le sens du multilatéralisme. Une fois de plus, c’est une question de volonté politique et de subordination des griefs idéologiques au calcul froid de l’intérêt personnel. Qu’est-ce qui favoriserait le plus les objectifs de nombreuses nations africaines, asiatiques et latino-américaines aujourd’hui : une place permanente pour le Brésil au Conseil de sécurité ou la ratification par Washington des 46 traités encore en suspens ? Avant de construire un nouvel ordre, pourquoi ne pas améliorer et compléter l’existant ? Cela pourrait être un exercice plus efficace et moins rhétorique pour le « Sud global », bien que peut-être moins éloquent ou mobilisateur.

L’horizon de cette tâche n’est pas à court terme. Cela prendrait au moins une décennie et nécessiterait donc de savoir naviguer aussi bien dans les complexités de l’administration Trump et que des suivantes. Mais avec les compétences, les ressources et la patience suffisantes, un tel effort pourrait avoir des résultats significatifs. Le « Sud global » devrait faire comprendre aux États-Unis que le seul moyen de relever le défi chinois — et russe — serait de nouer des alliances et des partenariats qui vont au-delà de l’Occident traditionnel. L’un des meilleurs moyens de construire et de consolider ces liens est de garantir le respect du droit international.

Un « Sud global » doté d’un programme universaliste et constructif pourrait faire une réelle différence. Ses pays leaders, grâce à leur taille, leur richesse et leur prestige croissants, pourraient contribuer à construire un ordre mondial non seulement plus juste, mais aussi plus codifié, réglementé et respectueux du droit international. Le droit peut être un instrument formidable pour réduire les inégalités au sein des pays — mais il peut également servir le même but entre les pays. 

Un monde régi par des traités et le droit international est bien meilleur qu’un monde sans. Il est temps d’utiliser tous les leviers possibles pour faire plier Washington en ce sens.