Comprendre l’articulation conceptuelle des trois dimensions : Nature du marché, Mode de passation et Méthode de sélection dans les prestations intellectuelles au Niger

En matière de commande publique, les difficultés observées tiennent moins à une insuffisance des textes qu’à une mauvaise compréhension des catégories juridiques fondamentales. Le cadre normatif existe et demeure relativement structuré, mais son efficacité est souvent compromise par une interprétation approximative ou mécanique. Cette situation est particulièrement visible dans le traitement des prestations intellectuelles au Niger, où persiste une confusion entre la nature du marché, le mode de passation et la méthode de sélection. Or, ces notions relèvent de logiques distinctes et correspondent à des étapes différentes du processus décisionnel.

Cette confusion traduit une tendance à privilégier la procédure au détriment du raisonnement. Les outils sont mobilisés sans que leur finalité soit toujours maîtrisée. Pourtant, le cadre juridique est explicite : la Loi n°2011-37 du 28 octobre 2011 consacre les principes de transparence et d’efficacité, le Décret n°2022-743/PRN/PM du 29 septembre 2022 en précise les modalités, et l’Arrêté n°0018/PM/ARCOP du 18 janvier 2023 en encadre l’application.

Dès lors, l’enjeu n’est pas d’ajouter de nouvelles règles, mais de restaurer la cohérence du raisonnement administratif, en respectant la séquence suivante : nature du marché → mode de passation → méthode de sélection → choix du prestataire.

1. La nature du marché, le point de départ du raisonnement juridique

La première question n’est pas de savoir comment l’administration va consulter les candidats, ni selon quelle méthode elle va les classer. La première question est plus simple : de quel besoin s’agit-il ? Autrement dit, il faut d’abord identifier la nature du marché.

Le Code des marchés publics distingue les marchés de travaux, de fournitures et de services. À l’intérieur des marchés de services, il isole les prestations intellectuelles, qui recouvrent principalement les études, les recherches, le conseil, l’ingénierie, l’assistance et d’autres prestations à contenu essentiellement immatériel.

Cette qualification n’est pas purement descriptive. Elle produit un effet juridique concret : elle détermine la logique selon laquelle le marché devra être traité. En effet, une prestation intellectuelle ne se prête pas à une comparaison purement quantitative ou mécanique. Dans un marché de fournitures standardisées, la comparaison des offres peut davantage se fonder sur le prix et la conformité technique. En revanche, dans une étude, une mission d’assistance ou une prestation de maîtrise d’œuvre, la qualité du résultat dépend fortement de la compétence réelle du prestataire, de son expérience, de sa méthodologie et de sa compréhension du besoin.

C’est pourquoi la nature du marché influence non seulement le type de marché, mais aussi la structure même du jugement administratif. Elle oblige l’autorité contractante à accorder une place importante à l’appréciation qualitative. En ce sens, la nature du marché ne constitue pas une simple étiquette juridique ; elle agit comme un principe organisateur du régime applicable.

Cette idée est cohérente avec les analyses des spécialistes de la commande publique. La Banque mondiale, dans ses lignes directrices relatives à la sélection et à l’emploi des consultants, rappelle que les services intellectuels ne peuvent être traités comme de simples achats standardisés, précisément parce que la qualité de l’expertise constitue ici la variable centrale. De même, Sue Arrowsmith, dans The Law of Public and Utilities Procurement (2014), montre que le droit de la commande publique doit adapter les procédures à la nature des prestations afin de concilier concurrence, efficacité et qualité du choix de prestataire.

2. Le mode de passation, l’organisation de la mise en concurrence

Une fois la nature du marché déterminée, l’autorité contractante doit définir les modalités d’organisation de la concurrence. C’est dans cette perspective qu’intervient le mode de passation, qui relève d’un cadre strictement procédural. Il ne vise pas à sélectionner le prestataire, mais à fixer les conditions dans lesquelles les candidats sont sollicités et mis en compétition.

Le Code des marchés publics prévoit plusieurs modes de passation, notamment l’appel d’offres ouvert — procédure de principe —, l’appel d’offres restreint, la sollicitation des prix et la procédure négociée. Dans le domaine des prestations intellectuelles, deux schémas dominants se dégagent.

Pour les cabinets de consultants, la procédure s’articule généralement en deux étapes : un appel à manifestation d’intérêt (AMI), permettant de présélectionner les candidats qualifiés, suivi d’une demande de propositions (DP) adressée aux candidats retenus. Cette structuration traduit la nécessité de vérifier, en amont, les capacités techniques des soumissionnaires.

Pour les consultants individuels, des modalités plus souples sont admises, notamment à travers un AMI simplifié ou une sélection fondée sur les qualifications et l’expérience, en particulier pour les marchés situés en dessous des seuils réglementaires.

Il importe toutefois de souligner que le mode de passation ne constitue pas un mécanisme de choix. Il organise l’accès à la commande publique sans déterminer, à lui seul, le prestataire retenu. Comme le rappelle Steven Kelman (Procurement and Public Management, 1990), la procédure garantit la transparence, mais ne saurait se substituer à la décision de fond.

3. La méthode de sélection, le moment du choix

Après l’organisation de la mise en concurrence se pose la question centrale du choix du prestataire : selon quels critères et par quel raisonnement l’administration va-t-elle retenir un candidat ? C’est à ce stade qu’intervient la méthode de sélection.

Distincte du mode de passation, la méthode de sélection relève de la phase d’évaluation des candidatures ou des offres. Elle ne concerne plus l’accès à la commande publique, mais le jugement porté sur les propositions reçues. Dans le cas des prestations intellectuelles, cette étape est déterminante, car la qualité du résultat dépend étroitement des compétences du consultant retenu.

Le Code des marchés publics prévoit plusieurs méthodes adaptées à cette logique, notamment la sélection fondée sur la qualité et le coût, la qualité seule, un budget prédéterminé ou encore, pour les consultants individuels, l’examen des qualifications et de l’expérience.

Ces méthodes reposent sur une idée essentielle : dans les marchés intellectuels, le critère du prix ne peut suffire. Une offre moins coûteuse peut s’avérer moins performante en raison de faiblesses techniques ou méthodologiques, tandis qu’une offre plus élevée peut générer une meilleure valeur en limitant les risques d’échec ou d’inefficience.

C’est pourquoi les référentiels internationaux, notamment ceux de la Banque mondiale, recommandent des approches combinant qualité et coût. Comme le souligne Pradeep Singh (2018), la pertinence de la décision publique dépend de la qualité des critères retenus et de leur application rigoureuse.

Ainsi, la méthode de sélection constitue le véritable cœur du choix administratif, là où se décide concrètement l’attribution du marché.

4. L’articulation des trois dimensions : une chaîne logique à respecter

Le point décisif n’est pas seulement de définir séparément la nature du marché, le mode de passation et la méthode de sélection. Il faut surtout comprendre comment ces trois dimensions s’enchaînent.

4.1. La nature du marché oriente le régime applicable

La nature du marché constitue le point de départ, car elle permet d’identifier à quel type de besoin public l’on a affaire. Lorsqu’il s’agit d’une prestation intellectuelle, l’administration sait immédiatement qu’elle entre dans un univers où la qualité de l’expertise est primordiale. Cette qualification produit donc un effet d’orientation. Elle signale que le marché ne pourra pas être traité comme une fourniture standard ou un achat purement quantifiable.

Autrement dit, la nature du marché détermine le type de marché et annonce déjà les exigences qualitatives qui pèseront sur la suite de la procédure.

4.2. Le mode de passation ouvre l’espace concurrentiel

Une fois ce point établi, le mode de passation intervient pour organiser l’accès à la commande publique. Il fixe le cadre de la concurrence. En matière de prestations intellectuelles, ce cadre peut prendre la forme d’un AMI + DP pour les cabinets, ou d’un AMI seul pour les consultants individuels, selon les seuils et les circonstances.

Le mode de passation remplit donc une fonction d’ouverture et de structuration. Il assure que les candidats potentiels soient connus, sollicités et comparables. Mais il ne décide pas encore qui sera retenu.

4.3. La méthode de sélection transforme la concurrence en attribution du marché

La méthode de sélection intervient ensuite pour transformer cet espace concurrentiel en résultat concrèt. Elle permet d’évaluer les propositions et de classer les candidats selon des critères adaptés à la mission. C’est elle qui donne un contenu substantiel à la concurrence organisée par le mode de passation.

Dans les prestations intellectuelles, cette étape est décisive. Si elle est mal conduite, la qualité de l’ensemble du processus s’en trouve compromise. Une procédure irréprochable sur la forme peut déboucher sur un mauvais choix si la méthode de sélection est mal appliquée ou si les critères retenus sont pauvres.

4.4. Une chaîne complète d’attribution du marché

On peut donc résumer l’ensemble par une chaîne simple, mais fondamentale :

Nature du marché → mode de passation → méthode de sélection → choix du prestataire.

Cette séquence est importante, car elle montre que chaque notion a sa place et sa fonction. Lorsque ces niveaux sont respectés, le système reste cohérent. Lorsqu’ils sont confondus, la commande publique se déforme : la procédure est prise pour la décision, ou la catégorie du marché est prise pour une procédure. C’est pourquoi, l’OCDE, dans Government at a Glance (2019), insiste sur cette cohérence de chaîne : la performance de l’achat public dépend de la qualité de chaque étape, mais aussi de l’enchaînement entre elles. Une étape bien menée ne compense pas entièrement la défaillance d’une autre.

5. Les effets concrets de la confusion

La confusion entre la nature du marché, le mode de passation et la méthode de sélection produit des effets significatifs sur la qualité des résultats et sur la cohérence globale du système de la commande publique. Elle se manifeste, en premier lieu, par une tendance à accorder une importance excessive aux aspects procéduraux au détriment du contenu réel du choix final. Dans certaines pratiques administratives, le lancement d’un appel à manifestation d’intérêt ou l’élaboration d’un dossier de consultation est perçu comme une finalité en soi, alors que l’enjeu essentiel réside dans la qualité de l’analyse des offres et du choix du prestataire. Or, les références internationales soulignent que la performance de la commande publique dépend avant tout de la pertinence de ce choix.

En second lieu, cette confusion entraîne une dégradation de l’évaluation qualitative, particulièrement préjudiciable dans le domaine des prestations intellectuelles. En assimilant la procédure les résultats, les critères essentiels tels que la compétence technique, l’expérience ou la méthodologie sont relégués au second plan, ce qui limite la capacité de l’administration à identifier les prestataires les plus qualifiés.

Plus profondément, cette situation se traduit par une substitution des méthodes de sélection aux modes de passation ou même à la nature du marché. Certains acteurs raisonnent directement en termes de méthodes, sans avoir préalablement qualifié le besoin ni défini le cadre de mise en concurrence. Cette inversion brouille la distinction entre organisation de la concurrence et le choix final du prestataire, et cela peut générer des incohérences juridiques lorsque les méthodes utilisées ne sont pas adaptées au contexte.

Dans les cas extrêmes, la prestation intellectuelle elle-même est assimilée à une méthode, révélant une perte de repères conceptuels. Cette confusion conduit enfin à une lecture fragmentée du cadre juridique, dont les différentes composantes sont mal articulées en pratique. Elle traduit ainsi une désorganisation du raisonnement administratif, affectant directement la qualité du choix et la performance du système.

6. Recommandations opérationnelles pour l’administration

Nous recommandons aux autorités contractantes et aux services en charge de la planification et du contrôle des marchés publics de veiller à une inscription correcte et juridiquement conforme du mode de passation dans le plan prévisionnel des marchés (PPM).

À cet effet, nous rappelons que cette rubrique doit exclusivement refléter le mode de passation retenu, à l’exclusion de toute référence à la méthode de sélection. Ainsi, pour les prestations intellectuelles relevant d’une procédure formalisée, il convient de mentionner un mode conforme aux exigences réglementaires, notamment une procédure ouverte ou un appel d’offres ouvert, pouvant se décliner, dans la pratique, à travers le schéma AMI + DP. À l’inverse, pour les procédures simplifiées, en particulier celles concernant les consultants individuels, la planification doit faire apparaître le recours à un AMI, lorsque celui-ci constitue le cadre de mise en concurrence.

Nous recommandons également aux structures de contrôle a priori et aux structures en charge de passation de rappeler systématiquement cette exigence lors de la validation des PPM, afin d’éviter les confusions entre nature du marché, mode de passation et méthode de sélection. Une telle démarche contribuerait à améliorer la qualité de la programmation, la lisibilité des procédures et la conformité des pratiques administratives au cadre réglementaire en vigueur.

Par Chaibou Abou, Doctorant en Commande Publique de l’Université Privée Africaine Franco Arabe de Mali, avec comme sujet de recherches : Analyse de la Performance du système de la Commande publique au Niger. Tel.+227 96 65 77 77